对基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象分析及破解路径的研究报告

2018年我国首次提出“基层减负”这一指令，并将2019年作为“基层减负年”。2020年4月14日某某办公厅再次发布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，其中明确指出“真减负、减真负”问题，将基层减负上升为一种系统的国家行为。基层是将上级指挥命令贯彻行使的最直接渠道。从更长远的意义上来说，基层减负增效能够让基层干部更好地服务群众。然而，基层减负工作虽然赢得了广大基层干部的认可，但依然存在一些问题，个别地方和部门过分追求漂亮数据，导致基层减负形式化；依赖传统工作模式，导致基层减负反复化；放责放权不放资源，导致基层减负碎片化。要促成基层减负的长效发展，必然需要精准发现问题所在，制定相应举措，以此基础行动，促使充分有效地开展基层减负工作。

一、文献综述

基层政府在国家政权结构中处于基层地位，其内涵包括“某政领导、部门管理、属地负责”的基层权责关系[1]，由于行政和官僚等级正转变为复杂的公共治理环境[2]，权责结构失衡以及总体能力相对薄弱的组织基础进一步加大政策执行偏差[3]，基层政府作为整个行政体制与社会发展关联最为密切的部分，是行政体制与社会交汇的节点[4]。基层减负旨在减负增效，通过健全考核制度[5]，设立科学的考核指标，搭建“物质+服务”的关怀激励机制[6]，避免部门要求冲突，阻拦基层干部的随意借调[7]，抚慰基层干部因官僚繁文缛节引起的显著的负面情绪反应[8]，从而对形式主义、官僚主义做减法，达到提升工作质量与效果。基层属于“夹心层”，处于“上挤下压”境地，既要面对上面的督查考核问责，还要面对群众的各种诉求[9]，以及众多部门机关与干部公文往来考评检查，如果干部缺乏社会主义“为人民服务”的行政人格，对人民的利益漠然置之，对群众的疾苦冷眼旁观，在工作上官气十足，计较于个人的得失[10]，表面上政府看似忙得不可开交，实际上却是空转无行政效用，于国于民皆无实际功效[11]。在此行政文化下，群众会降低对政府的信任[12]，干部工作中“走走过场”便成为司空见惯的现象。基层减负越减越“负”是因担心未留痕迹被问责的避责执行，一方面，基层减负过程中的问责制可以对乱作为、文山会海等形式主义进行规制；另一方面，问责失去精准化、科学性，又会导致基层不敢为、被动应对等避责形式主义执行，反而又加重了基层负担，导致基层治理低效[13]。

二、基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象成因分析

（一）政策失灵，改革推进不力

基层减负政策作为影响基层减负工作是否能够落实到位、获得成效的基础前提，是促进基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向。但目前指导我国基层减负工作的政策却仍存在不少问题，严重影响减负的改革落实。考虑到实施地区与部门的差异，一般政策只会明确大方向、大原则，没有规定具体的办法，需要落实基层根据各自的实际制定出台具体的实施细则和配套措施，但一旦基层跟进不及时，政策就很容易被“悬空”。在访谈中，被访谈者提到减负“政策给的是一个非常宏观的东西，对于我们就是比较有针对性的问题，它没有一个做法，那我们上级在这方面（政策）也是不到位的话，那可能我们落实就不到位”、“政策比较空”。由此可见基层减负政策内容存在很大的问题，无法起到良好的指导工作的功能，同时在上级与基层工作之间也发生了落实困难的传导，从而导致减负工作成效的不理想。

（二）权责不等，部门沟通不畅

权责不等是指拥有的权力与应有的责任不对等导致无法作为的现象。这种现象严重干扰了基层政府工